Una herramienta mejor para contrarrestar las prácticas comerciales desleales de China

 Imaginemos que el Congreso decretara que los inversores chinos pagaran menos impuestos por los ingresos procedentes de activos estadounidenses que los que pagan los residentes en Estados Unidos. Seguramente, se podría pensar, eso no podría ocurrir. ¿Por qué fomentaría el Congreso el traspaso de activos estadounidenses al control chino? ¿Y por qué iba a renunciar a los ingresos fiscales cuando eso ocurriera? ¿Y por qué, en un momento en que demócratas y republicanos están unidos en su deseo de acabar con el dumping de productos chinos subvencionados por el Gobierno en Estados Unidos, querría aumentar esas subvenciones?

Sin embargo, el Congreso está haciendo, aunque sea involuntariamente, todas estas cosas. De hecho, la legislación estadounidense subvenciona la inversión extranjera en Estados Unidos al imponer tipos impositivos mucho más bajos a los inversores extranjeros que a los estadounidenses. Y esa subvención da ventaja a los bienes importados sobre los nacionales, ya que los dólares ganados por los extranjeros pueden invertirse en Estados Unidos de forma más rentable que los dólares ganados en el país.

En el lenguaje de la macroeconomía, Estados Unidos tiene un gran y persistente déficit por cuenta corriente con China, lo que significa, a grandes rasgos, que importa muchos más bienes y servicios de China de los que exporta. Como reflejo necesario de ese déficit, también tiene un superávit por cuenta de capital con China, lo que significa que importa más capital del que exporta. Aunque se entiende ampliamente que Estados Unidos importaría necesariamente menos capital chino si importara menos bienes chinos, generalmente no se entiende que lo contrario es igualmente cierto. Así pues, si se eliminara la subvención fiscal estadounidense a la importación de capital extranjero, los inversores chinos tendrían menos motivos para pujar más que los estadounidenses por activos estadounidenses y, por extensión, menos incentivos para vender bienes en este país a cambio de dólares. 

PASOS NECESARIOS

China destina casi el 5% de su producto interior bruto a subvencionar empresas industriales nacionales. Estados Unidos, en cambio, dedica aproximadamente el 0,4% de su PIB a este tipo de subvenciones. Casi todas las 5.300 empresas chinas que cotizan en bolsa revelan subvenciones financieras del Estado, y estas sumas son a menudo enormes. El fabricante chino de baterías CATL, por ejemplo, recibió 790 millones de dólares en subvenciones estatales el año pasado. Estas subvenciones, dirigidas principalmente a los exportadores, son más que suficientes para dar a las empresas chinas una ventaja competitiva artificial y, a menudo, insuperable a escala internacional.

Desde hace muchas décadas, Estados Unidos importa de China muchos más bienes -y, por tanto, más capital- de los que exporta. En 2024, el superávit del comercio de bienes de China con Estados Unidos ascendió a 295.400 millones de dólares. Este superávit anual recurrente es mayor de lo que sería si Estados Unidos dejara de apoyarlo con enormes exenciones fiscales para los inversores chinos.

Aunque los déficits comerciales no son intrínsecamente malos para el crecimiento económico, al igual que los superávits no son intrínsecamente buenos, perjudican a las empresas estadounidenses más eficientes y a los trabajadores estadounidenses más productivos cuando se alimentan de subvenciones extranjeras y otras ayudas estatales. Esto importaba menos cuando China, con una economía mucho más pequeña, se unió a la Organización Mundial del Comercio en 2001, pero claramente importa ahora que su economía es un 1.400% mayor. Hoy en día, si el gobierno chino pretende dominar una determinada industria mundial, como la de los vehículos eléctricos, puede hacerlo mediante ayudas estatales.

Para contrarrestar la política comercial mercantilista de China, el Congreso debería revisar la legislación fiscal estadounidense. Modificar algunas secciones del Código de Rentas Internas y retirarse del tratado sobre el impuesto sobre la renta entre Estados Unidos y China supondría cambios significativos en la política fiscal internacional de Estados Unidos, pero todas las medidas necesarias están dentro de las competencias del Congreso. Tal enfoque -a diferencia de los aranceles de Trump-Biden, bajo los cuales el déficit total anual por cuenta corriente se ha disparado a 1 billón de dólares- realmente aumentaría los ingresos desde el extranjero y fomentaría más inversión estadounidense en el país.

ARREGLAR EL CÓDIGO FISCAL

La legislación fiscal estadounidense, como la de la mayoría de los países, establece una clara distinción entre las operaciones de una empresa de propiedad extranjera en Estados Unidos -inversión extranjera directa o IED- y la inversión extranjera pasiva en valores estadounidenses. Si una empresa extranjera, por ejemplo, un banco suizo, decide abrir operaciones en Nueva York, los ingresos de ese negocio serían gravados por Estados Unidos como si fuera un banco estadounidense el que los obtuviera. En lo que respecta a la tributación de los rendimientos empresariales activos, no importa que el banco extranjero esté organizado y tenga su sede en Suiza. Más bien, es el país donde se generan los ingresos empresariales -Estados Unidos- el que tiene la principal pretensión tributaria. Si Suiza quiere gravar también los ingresos de origen estadounidense de su banco, por supuesto es libre de hacerlo. Sin embargo, para evitar gravar dos veces los mismos ingresos, Suiza reduciría normalmente su reclamación fiscal sobre esos ingresos en la cuantía del impuesto ya pagado a Estados Unidos.

Que Estados Unidos tenga un derecho primario sobre los ingresos empresariales generados dentro de sus fronteras tiene sentido, ya que los trabajadores y consumidores estadounidenses, así como la infraestructura legal y física de Estados Unidos, son responsables de la creación de esos ingresos. Si Washington cediera la potestad tributaria al país de origen de la empresa, una compañía de un país de baja tributación podría abrir operaciones en Estados Unidos y pisotear a los competidores estadounidenses simplemente porque está sujeta a un tipo impositivo más bajo.

Se aplican normas diferentes cuando una persona o entidad extranjera decide comprar acciones o bonos de una empresa estadounidense. Siempre que la inversión sea pequeña en comparación con el tamaño total de la empresa -una «inversión de cartera», en términos financieros- no tiene ningún efecto sobre las operaciones o la gestión de la empresa. El 1% de las acciones de Apple, por ejemplo, vale más de 35.000 millones de dólares. Pero un accionista del uno por ciento no tendría capacidad para influir en las decisiones del consejo de administración de Apple ni en las prioridades de su consejero delegado. Además, si este inversor es extranjero, su conexión con Estados Unidos es tenue, en contraste con una empresa que abre un negocio en el país. Por lo tanto, conceder al país de origen del inversor un derecho de imposición primario es un planteamiento sensato. Además, permite a ese país gravar los ingresos del inversor utilizando una escala progresiva, si así lo desea. En cambio, Estados Unidos -el país de origen de los ingresos pasivos- no puede hacer lo mismo, porque no tiene conocimiento de los ingresos totales del inversor extranjero.
 

Aun así, Washington grava algunas inversiones de cartera de extranjeros. En concreto, impone una retención máxima del 30% sobre los intereses y dividendos recibidos por extranjeros de fuentes estadounidenses. Puede hacerlo con éxito porque los agentes de retención encargados de hacer cumplir las normas fiscales estadounidenses son siempre instituciones con sede en Estados Unidos. Por ejemplo, si un húngaro tiene una acción de PepsiCo en una cuenta de Goldman Sachs y PepsiCo paga 10 dólares de dividendos por esa acción, Goldman deposita 7 dólares en la cuenta del individuo y remite 3 dólares al Servicio de Impuestos Internos. Y si la cuenta de ese individuo no está en Goldman sino en UBS en Suiza, entonces la propia PepsiCo sería responsable de enviar 3 dólares de los 10 dividendos al IRS, remitiendo sólo 7 dólares a la cuenta de UBS. En cambio, Estados Unidos no puede gravar fácilmente las plusvalías derivadas de la venta de valores estadounidenses, ya que los extranjeros pueden realizar ventas totalmente fuera de la jurisdicción estadounidense. Así, por ejemplo, cuando un particular húngaro vende acciones de PepsiCo depositadas en una cuenta del UBS en Suiza a un particular alemán, el IRS carece de potestad para recaudar impuestos sobre las plusvalías de la venta. Al no tener potestad para recaudar estos impuestos, Estados Unidos exime las plusvalías en estos casos.

Sin embargo, la retención fiscal estadounidense no es principalmente un medio para que Washington extraiga ingresos de los extranjeros, sino un medio para extraer más de los estadounidenses. Washington utiliza el considerable tipo impositivo del 30% como instrumento de negociación con otros países. En los tratados fiscales bilaterales, reduce considerablemente el tipo de retención estadounidense a cambio de tipos más bajos sobre los intereses y dividendos obtenidos por los estadounidenses en el extranjero. Esos tipos más bajos en el extranjero permiten a Washington gravar una mayor parte de esos ingresos evitando la doble imposición. El tratado bilateral de EE.UU. con China, por ejemplo, reduce la retención fiscal de cada país sobre los residentes del otro a un mero diez por ciento.

Pero incluso este tipo tan bajo se reduce a cero en varios casos importantes. El código tributario exime de impuestos todos los ingresos de cartera de gobiernos extranjeros, incluidos sus fondos soberanos. Además, en un esfuerzo por facilitar y abaratar el endeudamiento de las empresas estadounidenses en el extranjero (algo que ya ocurría a través de sociedades ficticias constituidas en el extranjero), el Congreso eximió totalmente de la retención de impuestos los intereses de los bonos. Por último, desde que los derivados financieros despegaron en la década de 1980, el Departamento del Tesoro también ha eximido los pagos de las contrapartes estadounidenses a las extranjeras.

Debido a la combinación de estas exenciones, la jurisdicción limitada del IRS y la lógica subyacente a la proliferación de tratados fiscales bilaterales, el resultado no deseado es que el código fiscal estadounidense favorece las inversiones de los extranjeros frente a las de los estadounidenses. Por ejemplo, un residente en EE.UU. que reciba dividendos de la empresa tecnológica estadounidense IBM pagaría un impuesto de al menos el 15%, mientras que un fondo soberano chino que invirtiera en IBM no pagaría ningún impuesto estadounidense. Un residente en EE.UU. que reciba intereses de un bono de IBM o de un valor del Tesoro pagaría impuestos a su tipo marginal, que puede ser del 37% o más. Un fondo soberano chino no pagaría nada. El resultado es que los rendimientos después de impuestos de las inversiones estadounidenses de las entidades chinas superan con creces los de los inversores estadounidenses, lo que supone un incentivo importante para que las entidades chinas compren activos estadounidenses a emisores y propietarios estadounidenses. Como era de esperar, existe un enorme desequilibrio en los flujos de capital entre China y Estados Unidos. Mientras que los inversores estadounidenses poseían 322.000 millones de dólares en activos de cartera chinos a principios de 2024, los inversores chinos poseían seis veces esa cifra -1,87 billones de dólares- en activos de cartera estadounidenses.

En particular, cuanto más atractivos sean los rendimientos después de impuestos de las inversiones en dólares para las entidades chinas, más bienes venderá China en Estados Unidos para ganar dólares. Modificar el código tributario para que esas inversiones sean menos atractivas reduciría el incentivo del gobierno chino para subvencionar la exportación de acero, baterías, vehículos eléctricos y otros bienes, exportaciones que las autoridades estadounidenses se esfuerzan por contener.
Frenar las inversiones no deseadas

El Congreso debería reformar la legislación fiscal estadounidense para hacer menos atractiva la acumulación de dólares estadounidenses por parte del gobierno y las empresas chinas. Eliminar las preferencias fiscales para las inversiones chinas en valores estadounidenses requeriría varios pasos. El primero sería eliminar la actual exención de la que goza el gobierno chino en la tributación de los ingresos por inversiones de cartera. Estados Unidos es un caso atípico a escala internacional al ofrecer una exención general de este impuesto a los gobiernos extranjeros, y no habría nada radical en eliminarla. En cuanto a la probidad jurídica de dirigir ese cambio a un solo país -China-, no sería algo sin precedentes. El Código de Rentas Internas ya contiene exclusiones de algunas disposiciones fiscales favorables para países que hacen cosas contrarias a la política o los intereses de Estados Unidos, como apoyar el terrorismo (Irán, Corea del Norte, Sudán y Siria), o para países que boicotean a Israel (como Kuwait y Líbano).

China sería simplemente otro Estado que perdería un trato fiscal favorable, en este caso, debido a sus prácticas comerciales distorsionadoras. Y Estados Unidos no sería el único en atacar a las entidades gubernamentales chinas. Canadá, por ejemplo, derogó hace tiempo su exención fiscal para los bancos estatales chinos.

El senador Ron Wyden, demócrata por Oregón y presidente de la Comisión de Finanzas del Senado encargada de redactar los impuestos en el Congreso anterior, ya presentó en 2023 una ley que denegaría el beneficio de la exención fiscal al gobierno de China y al de otros países que cumplieran ciertos criterios. Sin embargo, esta medida serviría de poco sin otras reformas. De los 1,87 billones de dólares que China posee en valores de cartera estadounidenses, casi 1,4 billones son obligaciones de deuda, la mayoría de las cuales cumplen los requisitos para acogerse a una norma fiscal estadounidense independiente que exime a los inversores extranjeros de impuestos sobre la mayoría de los tipos de ingresos por intereses. El Congreso debe derogar esta norma para cualquier pago realizado, directa o indirectamente, a cualquier inversor chino. También tiene que asegurarse de que el viejo truco utilizado para evitar este impuesto -la creación de empresas ficticias especiales- ya no funcione. Este proceso se explica más adelante.

El siguiente paso sería que Washington se retirara del tratado fiscal entre Estados Unidos y China, que reduce al 10% la retención fiscal sobre la mayoría de los dividendos e intereses. Para hacer mella en el desequilibrio comercial entre Estados Unidos y China, la tasa de retención debe, al menos, volver a ser la especificada en el Código de Rentas Internas: el 30%.

Es necesario promulgar normas para frenar las inversiones chinas no deseadas, pero si China puede disfrazar las inversiones de forma que resulten irreconocibles para los agentes de retención estadounidenses, las normas no funcionarán. Por eso el proyecto de ley de Wyden se refiere a los valores estadounidenses en manos «directa o indirectamente» de gobiernos extranjeros no exentos. El proyecto de ley delega en el Tesoro la tarea de redactar reglamentos «para evitar que se eludan los fines [del proyecto de ley]». El Tesoro tendría que innovar. Ese proceso también se explica más adelante.

No es difícil imaginar que el enorme fondo soberano de China, China Investment Corporation, reaccionaría a la aprobación de estas reformas tratando de ocultar sus participaciones, como llevan décadas haciendo los contribuyentes ricos de todo el mundo. Más concretamente, es probable que CIC cree una empresa fantasma -llamémosla Shellco- en una jurisdicción favorable al contribuyente que tenga un tratado fiscal favorable con Estados Unidos. A continuación, haría que Shellco abriera una cuenta comercial en una institución financiera sin presencia en Estados Unidos, denominada Offshore Bank. CIC seguiría invirtiendo como antes, salvo que el propietario nominal de los valores estadounidenses sería Shellco.

Este sencillo esquema sería notablemente difícil de derrotar. Los pagos de valores estadounidenses, como intereses y dividendos, proceden de pagadores estadounidenses y son gestionados por instituciones financieras sujetas a la jurisdicción de Estados Unidos. Es fácil para el Congreso designar a todas esas instituciones como agentes de retención y exigirles que exijan pruebas de la propiedad efectiva -es decir, la identidad del propietario final, en lugar de un agente, representante u otro intermediario- por cada cuenta en la que abonen un pago sobre valores estadounidenses. De hecho, las normas fiscales estadounidenses ya imponen este requisito. El problema es que Offshore Bank simplemente le diría al banco retenedor de EE.UU. que solicita la información que la cuenta es propiedad de Shellco. La propiedad beneficiaria de CIC permanecería oculta a las autoridades estadounidenses.

Si Offshore Bank estuviera sujeto a la jurisdicción de EE.UU., el Congreso podría imponerle normas de «conozca a su cliente» que le obligarían a buscar a través de Shellco (o una serie de «Shellcos») hasta encontrar un verdadero beneficiario efectivo. Por desgracia, el Offshore Bank está fuera del alcance de Estados Unidos. Podría parecer que las únicas opciones del Congreso serían aceptar a Shellco como propietario legítimo o exigir una retención del 30% sobre todos los pagos procedentes de Estados Unidos a instituciones financieras extranjeras, a menos que se sometieran a normas estadounidenses del tipo «conozca a su cliente». Los gobiernos de todo el mundo considerarían esta última opción como una afirmación extraordinaria de la jurisdicción extraterritorial de Estados Unidos.

Afortunadamente, existe una tercera opción que aprovecharía la información que ya recopilan las instituciones financieras de todo el mundo: adherirse al Estándar Común de Información. En 2014, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos creó el CRS, un enfoque multilateral y cooperativo para el intercambio de información sobre beneficiarios efectivos de cuentas financieras. Desde entonces, más de 100 países se han unido al CRS. La OCDE supervisa y revisa periódicamente el CRS, y la revisión más reciente tiene por objeto recopilar información sobre las tenencias de criptomonedas. Los detalles del régimen CRS son complejos, y su eficacia es imperfecta. No obstante, ha obligado a muchas instituciones financieras importantes -incluidas las situadas fuera de la jurisdicción estadounidense- a recopilar información sobre la titularidad real de todos sus clientes no residentes.

Sin embargo, Estados Unidos se ha negado a unirse al CRS, en gran parte porque Washington obtiene la información que necesita en virtud de la Ley de Cumplimiento Tributario de Cuentas Extranjeras (FATCA, por sus siglas en inglés), que ordena a los agentes de retención estadounidenses retener el 30% de todos los pagos a instituciones financieras, dondequiera que estén domiciliadas, que no informen de sus titulares de cuentas estadounidenses al IRS. Un informe de 2019 de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno al Congreso concluyó que unirse al CRS «no supondría ningún beneficio adicional para [el] IRS en términos de obtención de información sobre cuentas estadounidenses». Aunque esto puede ser cierto, participar en el CRS ayudaría al IRS a identificar a los beneficiarios efectivos que no son estadounidenses, incluidos los que son chinos. Unirse al CRS para cooperar con los socios comerciales en la lucha contra la evasión fiscal sería una buena idea en general. Hacerlo específicamente para contrarrestar los previsibles esfuerzos de China por eludir futuras reformas fiscales es una obviedad.

Queda una laguna que el Congreso debe cerrar. Esa laguna, que algunos estadounidenses ricos han utilizado para eludir la FATCA y que, en 2020, dio lugar al mayor enjuiciamiento por evasión fiscal de la historia de Estados Unidos, es la creación de «bancos cautivos», o instituciones financieras constituidas y controladas con el fin de eludir los requisitos de información. Las opciones del Congreso para hacer frente a los bancos cautivos son limitadas. Estos bancos no tienen titulares de cuentas estadounidenses, por lo que pueden cumplir fácilmente la FATCA. Además, están organizados en jurisdicciones que no participan en el CRS, por lo que la adhesión al CRS no aportaría al IRS ninguna información adicional sobre ellos. La única herramienta que queda, por lo tanto, es contundente: exigir a las instituciones financieras estadounidenses que retengan el máximo del 30% sobre cualquier pago a una cuenta extranjera no sujeta al CRS.

Sería una medida draconiana. Numerosas empresas privadas y fideicomisos creados por personas adineradas por todo tipo de razones, muchas de ellas perfectamente legítimas, se verían atrapadas en la red de retenciones punitivas. Afortunadamente, hay una manera de hacer que esa retención sea mucho menos draconiana y, para la mayoría de los inversores privados legítimos, al menos los que no tienen su sede en China, inocua. 

La clave reside en el enorme volumen de las inversiones chinas en Estados Unidos. 

Incluso si esos 1,8 billones de dólares se repartieran entre 100 bancos cautivos, cada banco tendría, de media, 18.000 millones de dólares en activos. Una modestísima tasa de rentabilidad del tres por ciento del flujo de caja reportaría a cada uno de ellos 540 millones de dólares en pagos anuales. La creación de 1.000 bancos reduciría esta cifra a 54 millones de dólares. Si el Congreso impusiera una retención del 30% sobre los pagos a las instituciones financieras que no cumplieran con el SRI cuando dichos pagos superaran, digamos, los 10 millones de dólares anuales, obligaría a CIC y a otros grandes inversores chinos a realizar una cantidad asombrosa de trabajo administrativo para mantener cualquier beneficio fiscal estadounidense. De este modo, el Congreso y el IRS podrían hacer que la elusión fuera lo suficientemente costosa como para que la única respuesta lógica de China fuera acumular menos dólares estadounidenses y, por tanto, menos activos estadounidenses. Esta respuesta obligaría a su vez a China a reducir los superávits comerciales que los generaron.

ACTIVOS ESTADO

UNIDENSES EN MANOS ESTADOUNIDENSES

Es difícil predecir con precisión qué efecto tendría la eliminación de la subvención fiscal estadounidense sobre la inversión de cartera china -y, por tanto, sobre el déficit comercial de Estados Unidos con China-. No cabe duda de que algunas entidades chinas aceptarían un menor rendimiento después de impuestos de los títulos del Tesoro si la alternativa significara no acumular dólares. Pero no serían pocas las que buscarían otros mercados, nacionales o extranjeros.

Utilizando un análisis del efecto de la política de impuestos sobre los dividendos en la inversión de cartera extranjera elaborado por los economistas Dan Amiram y Mary Margaret Frank, es posible estimar el efecto de diferentes tipos de retención sobre el stock de inversión de cartera china en Estados Unidos y la balanza comercial bilateral anual. Elevar el tipo de retención de cero al 30% haría que China redujera la inversión de cartera en Estados Unidos en un 27%, es decir, 515.000 millones de dólares. Suponiendo una tasa de rendimiento del 5,3% (el rendimiento del Tesoro a tres meses de agosto de 2024) sobre esos 515.000 millones de dólares, China ganaría anualmente 27.000 millones de dólares menos en ingresos por inversiones. Esto reduciría el superávit del comercio de bienes de China con Estados Unidos en una cantidad equivalente, 27.000 millones de dólares, o el 9% del nivel de superávit actual. La relación entre las retenciones fiscales y la inversión de cartera descubierta por los economistas Mihir Desai y Dhammika Dharmapala sugiere un efecto fiscal aún mayor. Un aumento del 30% en la tasa de retención provocaría una reducción de 876.000 millones de dólares en la inversión de cartera de China en Estados Unidos y una disminución del 16% en su superávit comercial de bienes con Estados Unidos.

 Gravar las inversiones extranjeras de cartera no es una solución milagrosa para reducir los grandes y persistentes desequilibrios comerciales. Aumentar esos impuestos sólo reducirá moderadamente los desequilibrios. Pero lo hará reduciendo el ímpetu del dumping chino, sin los inconvenientes de los aranceles. Los aranceles de Trump y Biden, que fueron acompañados por un enorme aumento del déficit comercial, han elevado los precios para los consumidores estadounidenses, han dañado la competitividad de los exportadores estadounidenses que necesitan bienes intermedios importados y han distorsionado la asignación sectorial de la producción de maneras que desperdician recursos escasos en el país y en el extranjero. Poner fin a las subvenciones fiscales a las inversiones de cartera chinas en Estados Unidos, al tiempo que mitiga las desventajas resultantes, aumentará los ingresos extranjeros, apoyará la producción estadounidense y ayudará a mantener los activos estadounidenses en manos estadounidenses.

Alex Raskolnikov es Catedrático Wilbur H. Friedman de Derecho Fiscal en la Facultad de Derecho de Columbia. Benn Steil es Senior Fellow y Director de Economía Internacional del Consejo de Relaciones Exteriores. Es autor de The World That Wasn't: Henry Wallace and the Fate of the American Century.

Este artículo, publicado originalmente en Foreign Affairs, se reproduce al amparo de lo establecido en la legislación nacional e internacional (ver cobertura legal).

Whereas trade deficits are not inherently bad for economic growth, any more than surpluses are inherently good, they harm more efficient U.S. firms and more productive U.S. workers when fueled by foreign subsidies and other state supports. This mattered less when China, sporting a much smaller economy, joined the World Trade Organization in 2001, but it clearly matters now that its economy is 1,400 percent larger. Today, if the Chinese government seeks to dominate a given global industry, such as electric vehicles, it can do so through state support.

To counter China’s mercantilist trade policy, then, Congress should revise U.S. tax law. Amending sections of the Internal Revenue Code and withdrawing from the U.S.-China income tax treaty would result in significant changes in U.S. international tax policy, but all the necessary steps are well within Congress’s power. Such an approach would—unlike the Trump-Biden tariffs, under which the total annual current-account deficit has soared to $1 trillion—actually raise revenues from abroad and encourage more American investment at home.

FIX THE TAX CODE

U.S. tax law, like that of most countries, draws a sharp distinction between the operations of a foreign-owned business in the United States—foreign direct investment, or FDI—and passive foreign investment in U.S. securities. If a foreign company, say, a Swiss bank, decides to open operations in New York, income from that business would be taxed by the United States as if it were a U.S. bank that earned it. When it comes to taxation of active business income, it does not matter that the foreign bank is organized and headquartered in Switzerland. Rather, it is the country where business income arises—the United States—that has the primary taxing claim. If Switzerland wants to tax its bank’s U.S.-source income as well, it is of course free to do so. In order to avoid taxing the same income twice, however, Switzerland would typically reduce its tax claim on that income by the amount of the tax already paid to the United States.

That the United States has a primary claim on business income generated within its borders makes good sense, since American workers and consumers, as well as U.S. legal and physical infrastructure, are responsible for the creation of that income. If Washington ceded taxing authority to the business’s home country, a company from a low-tax country would be able to open operations in the United States and trample U.S. competitors simply because it was subject to a lower tax rate.

Different rules apply when a foreign individual or entity decides to buy stocks or bonds of a U.S. company. As long as the investment is small compared with the company’s overall size—a “portfolio investment”, in financial terms—it has no effect on the company’s operations or management. One percent of Apple stock, for example, is worth over $35 billion. But a one percent shareholder would have no ability to shape the decisions of Apple’s board of directors or the priorities of Apple’s CEO. Moreover, if this investor is a foreigner, the investor’s connection to the United States is tenuous—in contrast with a company that opens a business in the country. Granting the investor’s home country a primary taxing claim therefore is a sensible approach. It further allows that country to tax the investor’s income using a progressive scale, if it so chooses. In contrast, the United States—the country of the passive income’s source—cannot do the same, because has no knowledge of the foreign investor’s total income.

Still, Washington does tax some portfolio investments by foreigners. Specifically, it imposes a maximum withholding tax of 30 percent on interest and dividends received by foreigners from U.S. sources. It can do so successfully because the withholding agents tasked with enforcing U.S. tax rules are always U.S.-based institutions. For example, if a Hungarian individual holds a share of PepsiCo stock in an account at Goldman Sachs, and PepsiCo pays a $10 dividend on that share, Goldman would deposit $7 into the individual’s account and remit $3 to the Internal Revenue Service. And if that individual’s account is not at Goldman but at UBS in Switzerland, then PepsiCo itself would be responsible for sending $3 out of the $10 dividend to the IRS, remitting only $7 to the UBS account. In contrast, the United States cannot easily impose taxes on capital gains from selling U.S. securities, since foreigners can undertake sales wholly outside U.S. jurisdiction. So, for example, when a Hungarian individual sells PepsiCo shares held in a UBS account in Switzerland to a German individual, the IRS lacks the power to collect capital gains taxes on the sale. Having no power to collect these taxes, the United States exempts capital gains in such cases.

The U.S. withholding tax is not primarily a means for Washington to extract revenue from foreigners, however, but a means of extracting more of it from Americans. Washington uses the substantial 30 percent tax rate as bargaining leverage with other countries. In bilateral tax treaties, it reduces the U.S. withholding rate considerably in return for lower rates on interest and dividends earned by Americans abroad. Those lower foreign rates allow Washington to tax more of that income while avoiding double taxation. The U.S. bilateral treaty with China, for example, reduces each country’s withholding tax on the other’s residents to a mere ten percent.

Yet even this low rate is reduced to zero in several important cases. The tax code exempts from tax all portfolio income of foreign governments, including their sovereign wealth funds. Additionally, in an effort to make U.S. corporate borrowing abroad easier and cheaper (something that was already happening via foreign-incorporated shell companies), Congress exempted bond interest from withholding tax altogether. Finally, since financial derivatives took off in the 1980s, the Treasury Department has also exempted payments from U.S. counterparties to foreign ones.

Owing to the combination of these exemptions, the IRS’s limited jurisdiction, and the logic underlying the proliferation of bilateral tax treaties, the unintended result is that the U.S. tax code favors investments by foreigners over those by Americans. For example, a U.S. resident receiving dividend income from the American technology company IBM would pay tax of at least 15 percent, whereas a Chinese sovereign wealth fund investing in IBM would pay no U.S. tax at all. A U.S. resident receiving interest on an IBM bond or a Treasury security would pay tax at his or her marginal rate, which may be 37 percent or more. A Chinese sovereign wealth fund would pay nothing. The upshot is that the after-tax returns for U.S. investments by Chinese entities well exceed those by U.S. investors—providing a significant incentive for Chinese entities to buy up U.S. assets from U.S. issuers and owners. Unsurprisingly, there is a massive imbalance in capital flows between China and the United States. Whereas American investors held $322 billion in Chinese portfolio assets at the beginning of 2024, Chinese investors held six times that figure—$1.87 trillion—in American portfolio assets.

Notably, the more attractive the after-tax returns on dollar investments are to Chinese entities, the more goods China will sell in the United States to earn dollars. Changing the tax code to make those investments less attractive would reduce the Chinese government’s incentive to subsidize the export of steel, batteries, electric vehicles, and other goods—exports that U.S. policymakers are struggling to contain.

CURB UNWANTED INVESTMENTS

Congress should reform U.S. tax law to make it less attractive for the Chinese government and Chinese businesses to accumulate U.S. dollars. Eliminating tax preferences for Chinese investments in U.S. securities would require several steps. The first would be to remove the present exemption that the Chinese government enjoys from taxation of portfolio investment income. The United States is an international outlier in providing a blanket exemption from such tax for foreign governments, and there would be nothing radical about removing it. As for the legal probity of targeting such a change at one country—China—this would hardly be unprecedented. The Internal Revenue Code already contains exclusions from some favorable tax provisions for countries that do things contrary to U.S. policy or interest, such as supporting terrorism (Iran, North Korea, Sudan, and Syria), or for countries that boycott Israel (such as Kuwait and Lebanon). China would simply be another state to lose favorable tax treatment—in this case, owing to its distortionary trade practices. And the United States would not be alone in targeting Chinese government entities. Canada, for example, long ago repealed its tax exemption for Chinese state-owned banks.

Senator Ron Wyden, a Democrat from Oregon and chair of the Senate’s tax-writing Finance Committee in the previous Congress, already introduced legislation in 2023 that would deny the tax-free benefit to the government of China and that of other countries meeting certain criteria. Yet this step would accomplish little without further reforms. Of the $1.87 trillion that China holds in U.S. portfolio securities, almost $1.4 trillion are debt obligations, most of which qualify for a separate U.S. tax rule exempting foreign investors from tax on most types of interest income. Congress should repeal this rule for any payments made, directly or indirectly, to any Chinese investor. It also needs to make sure that the old trick used to avoid this tax—the setting up of special shell companies—no longer works. That process is explained below.

The next step would be for Washington to withdraw from the U.S.-Chinese tax treaty, which lowers the withholding tax on most dividends and interest income to ten percent. To make a dent in the U.S.-Chinese trade imbalance, the withholding rate needs, at least, to revert to that specified in the Internal Revenue Code—30 percent.

Enacting rules to curb unwanted Chinese investments is necessary, but if China can disguise investments in ways that render them unrecognizable to U.S. withholding agents the rules will not work. This is why Wyden’s draft bill refers to U.S. securities held “directly or indirectly” by nonexempt foreign governments. The bill delegates to the Treasury the task of writing regulations “to prevent the avoidance of the [bill’s] purposes”. Treasury would need to innovate. That process is also explained below.

It is not difficult to imagine that China’s enormous sovereign wealth fund, China Investment Corporation, would react to the passage of these reforms by seeking to disguise its holdings—as rich taxpayers around the world have been doing for decades. More specifically, CIC would likely set up a shell company—call it Shellco—in a taxpayer-friendly jurisdiction having a favorable income tax treaty with the United States. It would then have Shellco open a trading account with a financial institution having no U.S. presence—call it Offshore Bank. CIC would continue to invest as before, except that the nominal owner of U.S. securities would thereafter be Shellco.

This simple scheme would be remarkably difficult to defeat. Payments on U.S. securities, such as interest and dividends, come from U.S. payers and are handled by financial institutions subject to U.S. jurisdiction. It is easy for Congress to designate all such institutions as withholding agents and require them to demand evidence of beneficial ownership—that is, the identity of the ultimate owner, rather than an agent, nominee, or other intermediary—for each account that they credit with a payment on U.S. securities. In fact, U.S. tax rules already impose this requirement. The problem is that Offshore Bank would simply tell the U.S. withholding bank requesting information that the account is owned by Shellco. CIC’s beneficial ownership would remain hidden from U.S. authorities.

If Offshore Bank were subject to U.S. jurisdiction, Congress could impose on it “know your customer” rules that would require it to look through Shellco (or a series of “Shellcos”) until it found a true beneficial owner. Alas, Offshore Bank is outside U.S. reach. It might appear that Congress’s only choices would be to accept Shellco as a legitimate owner or require 30 percent withholding on all U.S.-source payments to foreign financial institutions—unless they submitted to U.S. know-your-customer-type rules. Governments globally would view the latter choice as an extraordinary assertion of U.S. extraterritorial jurisdiction.

Fortunately, there is a third choice that would take advantage of information already collected by financial institutions around the world: joining the Common Reporting Standard. In 2014, the Organization for Economic Cooperation and Development created the CRS, a multilateral, cooperative approach to the exchange of information about beneficial owners of financial accounts. Over 100 countries have since joined the CRS. The OECD monitors and periodically revises the CRS, with the most recent revision aimed at collecting information about cryptocurrency holdings. The details of the CRS regime are complex, and its efficacy is imperfect. Nonetheless, it has forced many major financial institutions—including those outside U.S. jurisdiction—to collect beneficial ownership information about all their nonresident customers.

The United States has refused to join the CRS, however, in large part because Washington gets the information it needs under the Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), which instructs U.S. withholding agents to withhold 30 percent from all payments to financial institutions, wherever domiciled, that fail to report their American account holders to the IRS. A 2019 report to Congress from the Government Accountability Office concluded that joining the CRS “would result in no additional benefit to [the] IRS in terms of obtaining information on U.S. accounts”. Although this may be true, participating in the CRS would help the IRS identify beneficial owners who are not American—including those who are Chinese. Joining the CRS to cooperate with trading partners in fighting tax evasion would be a good idea in general. Doing so specifically to counter China’s foreseeable efforts to circumvent future tax reforms is a no-brainer.

There is one remaining loophole that Congress must close. That loophole, which some wealthy American individuals have used to circumvent FATCA and which, in 2020, led to the largest tax-evasion prosecution in U.S. history, is the creation of “captive banks”, or financial institutions formed and controlled for the purpose of evading reporting requirements. Congress’s options in dealing with captive banks are limited. Such banks have no U.S. account holders and so can easily comply with FATCA. And they are organized in jurisdictions that do not participate in the CRS, so joining the CRS would not yield the IRS any additional information about them. The only tool left, therefore, is a blunt one: to require U.S. financial institutions to withhold the maximum 30 percent on any payment to a foreign account not subject to CRS reporting.

This would be a draconian measure. Numerous private companies and trusts set up by wealthy individuals for all sorts of reasons, many perfectly legitimate, would be caught in the dragnet of punitive withholding. Fortunately, there is a way to make such withholding much less draconian—and for most legitimate private investors, at least those not based in China, innocuous. The key lies in the vast size of China’s U.S. investments. Shifting China’s $1.8 trillion in holdings of U.S. portfolio securities into a few captive banks would lead to highly visible new payment streams from the United States. Even if that $1.8 trillion was split into 100 captive banks, each bank would have, on average, $18 billion in assets. A very modest three percent cash-flow rate of return would yield each of them $540 million in annual payments. Creating 1,000 banks would drop this number to a still substantial $54 million. If Congress were to mandate 30 percent withholding on payments to CRS-noncompliant financial institutions when such payments exceeded, say, $10 million a year, it would require CIC and other major Chinese investors to undertake an astounding amount of administrative work to keep any U.S. tax benefits. Congress and the IRS could thus make circumvention sufficiently costly that China’s only logical response would be to accumulate fewer U.S. dollars—and therefore fewer U.S. assets. This response would in turn force China to reduce the trade surpluses that generated them.

AMERICAN ASSETS IN AMERICAN HANDS

It is difficult to predict with precision what effect eliminating the U.S. tax subsidy would have on Chinese portfolio investment—and therefore on the U.S. trade deficit with China. Some Chinese entities would no doubt accept a lower after-tax return on Treasury securities if the alternative meant not accumulating dollars. But more than a few would look to other markets, whether at home or abroad.

Using an analysis of the effect of dividend-tax policy on foreign portfolio investment produced by the economists Dan Amiram and Mary Margaret Frank, it is possible to estimate the effect of different rates of withholding tax on the stock of Chinese portfolio investment in the United States and the annual bilateral trade balance. Raising the withholding rate from zero to 30 percent would cause China to reduce portfolio investment in the United States by 27 percent—or $515 billion. Assuming a 5.3 percent rate of return (the August 2024 three-month Treasury yield) on that $515 billion, China would, annually, earn $27 billion less in investment income. This would reduce China’s goods-trade surplus with the United States by an equivalent amount, $27 billion—or nine percent of the present surplus level. The relationship between withholding taxes and portfolio investment uncovered by the economists Mihir Desai and Dhammika Dharmapala suggests an even greater tax effect. A 30 percent increase in the withholding rate would lead to an $876 billion reduction in China’s U.S. portfolio investment and a 16 percent decrease in its goods-trade surplus with the United States.

Taxing foreign portfolio investments is not a silver bullet for reducing large and persistent trade imbalances. Raising such taxes will cut imbalances only moderately. Yet it will do so by reducing the impetus for Chinese dumping, without the drawbacks of tariffs. The Trump-Biden tariffs, which were accompanied by a huge rise in the trade deficit, have raised prices for U.S. consumers, damaged the competitiveness of U.S. exporters needing imported intermediate goods, and distorted the sectoral allocation of production in ways that waste scarce resources at home and abroad. Ending tax subsidies for U.S.-bound Chinese portfolio investment, while mitigating the resulting downsides, will raise foreign revenue, support U.S. production, and help keep American assets in American hands.

Alex Raskolnikov is Wilbur H. Friedman Professor of Tax Law at Columbia Law School. Benn Steil is a Senior Fellow and Director of International Economics at the Council on Foreign Relations. He is the author of The World That Wasn’t: Henry Wallace and the Fate of the American Century.

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Este artículo, publicado originalmente en Foreign Affairs, se reproduce al amparo de lo establecido en la legislación nacional e internacional (ver cobertura legal).

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